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浅议目前消防工作存在的几点不足与发展设想
[摘要] 本文针对消防工作的现状,对目前消防工作存在的不足及发展设想作了初步探讨,对于建立和发展现代消防工作模式具有一定的指导意义。 关键词:消防工作 消防行政执法 消防救援 评估模式 1前言 随着我国加入WTO进程的不断深化,各项事务都呈现出国际化、法制化、规范化的特点。消防工作作为我国法制建设和规范化建设的一部分,越来越受国民普遍关注。消防行政效率低,刑事办案能力差,人员综合素质低,抢险救援力量不足已逐渐暴露出现有消防工作的不足。公民法制意识的不断提高,外企数量的逐渐增多,抢险救援的复杂化,建筑工程的高层化等特点客观上要求消防工作必须走法制化、综合化、高素质化和社会化的道路。为更好地加强消防工作,结合国外及我国发达省份消防工作的发展趋势,笔者就目前消防工作存在的不足和发展设想作如下初步探讨。 2 目前消防工作的不足 2.1消防机构体制的不足 现有的消防机构体制是行政机关和部队编制的统一体。消防机构既是依法行使消防行政执法权的行政机关,又是参加灭火抢险救援具有部队作战性质的军事化集体,这一客观现实已暴露出种种不足。如司令部、政治部(处)、后勤部(处)与防火部(处)工作的脱节已日趋明显,防火部门已逐渐体现出独立行政机关的特点,不再具有部队性质的明显特征。对于防火部门来说,如实行部队行政管理机制,将严重阻碍消防机构行政执法人员的公正严明执法。随着外企的不断涌入,消防机构行政执法人员作为现役军人如何正确处理好军人角色和涉外消防行政执法的关系成为当前一个值得探讨的话题。另外,防火和灭火岗位人员的更替,也使得很多灭火救援和防火技术人员不能有效发挥他们的才能,造成人才资源的浪费。 2.2 消防法制建设 消防法自颁布施行已有5年。随着我国加入WTO进程的不断深化和经济建设的不断发展,现有消防法的相关条款已不能适应新形势下消防工作的需要。如消防行政处罚可操作性差,义务责任条款不对应,处罚前置程序过多,行政强制性措施少等。 2.3 政府和消防机构的责任划分不明 消防法规定,消防工作由国务院领导,由地方各级人民政府负责。消防法施行的前后,政府和消防机构在消防工作中承担的责任应有所不同。现行的消防法未对政府和消防机构的职责作出明确界定,使得政府和消防机构不能充分发挥各自的优势,政府主动参与消防工作意识不强。 2.4 消防行政执法效率低 2.4.1消防行政干预多,办事效率低下。新形势下的消防工作必须充分发挥市场机制的作用,实现资源的最优配置,以减少行政机关对经济事务的直接干预。现有的消防体制使公安消防机构在消防行政执法中既充当“裁判员”,又担任“运动员”,这一体制严重制约了消防工作的顺利开展。现行的消防法从法律上规定了单位、个人的消防安全职责,建筑工程、建筑材料和消防产品的审核及公安消防机构监督检查的内容、方法和次数,在很大程度上直接替代了单位自身应当落实的消防工作。繁重的消防监督工作一方面直接干预了企业的经营活动,另一方面导致了消防行政效率低下,直接影响了政府廉洁高效、运行协调的形象。 2.4.2 行政处罚设置前置条件,执法成本过高。消防法对许多违反消防法律法规行为的处罚设置了前置条件,对违法行为的处罚先要责令限期改正,复查不合格才可以实施处罚。也就是说,公安消防机构要实施消防行政处罚,必须经过检查、复查、处罚三个阶段,使执法成本提高了30%,导致了公安消防机构只能忙于对部分单位的监管,而放弃对其他单位的消防监管,不能及时地发现和消除火灾隐患。 2.4.3 消防行政强制措施少。消防行政强制措施是公安消防机构依照法律法规和规章的规定,对违法行为人实施的一种强制消除火灾隐患的保障性措施,具有一定的强制性。公安消防机构作为依法行使消防监督管理权的行政机关,赋予必要的强制执行措施对于维护社会的安全稳定是很有利的。从现行的消防法来看,公安消防机构具有的行政强制措施很少,一些火灾隐患因缺乏强制执行措施而不能得到及时消除,造成了一定的社会影响。 2.5 刑事办案能力差 根据有关规定,公安消防机构负责失火罪和消防责任事故罪的立案、侦查和移送。因刑事办案需要办案人员具有较强的专业经验和法律知识,而目前由于多方面的因素,包括承接时间短,培训授课少,人员编制不足和自身水平等综合因素影响,形成了现有公安消防机构刑事办案水平普遍比较低的局面。 2.6 消防行政执法人员编制不足 目前,各地公安消防机构行政执法人员编制不足已严重制约了消防工作的顺利开展。以县级公安消防机构为例,一般的大队(消防科)人员编制仅为3或4人,却要担负起全县的消防监督工作任务。而法律规定,公安消防机构在进行消防行政执法时不得少于2人。公安消防机构在进行火灾调查和刑事办案时,尤显人力不足。 2.7 消防宣传培训教育力度不够 通过对我国重特大火灾的调查分析,大部分群死群伤和财产重大损失的火灾案例客观上反映出我国公民消防安全意识的落后。因此,提高公民消防安全意识,尤其是农村人口的消防安全意识显得尤为重要。消防法虽从法律上设定了城市人民政府有依法进行消防宣传的义务,教育、劳动等有关部门有进行消防教育和培训的义务,各地也利用各种手段和形式开展了多种多样的消防宣传活动,但由于各方面的原因,公民消防意识一直没有得到有效提高,农村消防宣传教育工作一直是消防宣传教育的薄弱点。 2.8 灭火抢险救援器材装备的不足 《中华人民共和国消防法》和《消防改革与发展纲要》明确规定,公安消防部队有参加灭火抢险救援的义务。从各地经济发展情况来看,各地对消防部队的投入经费还很有限,尤其是中西部省份。很多消防部队在参加灭火抢险救援时,依然采用以人力为主的作战方式。随着各地经济发展速度的不断加快,易燃易爆化学危险品的复杂化和建筑物的高层化综合化给消防灭火救援工作提出了新的挑战。消防部队如果还仅依靠简单的作战方式,不能满足新形势下的灭火抢险救援需要。 2.9 消防队员素质不高 二十一世纪是知识的社会、信息的社会,各种新知识、新技术不断出现。新形势下对消防员的综合素质也提出了更高的要求。而目前消防员素质低在消防队伍中仍是个普遍存在的问题,甚至是制约整体发展的“瓶颈”之一。究其原因,一是基础差,体现在征兵时兵员文化素质不高,即使通过短期培训,文化知识提高程度不是很大。二是岗位再学习机会少,这当中有主观不想学的原因,也有客观条件限制的因素。三是消防院校教授的知识和实际工作有一定的差距,特别是教学科目的设置跟不上社会的变化和工作需要。如武警学院现以取消的火灾调查专业。火灾调查工作是一项技术性和专业性很强的工作,火灾调查人员如果不经过专业技术培训,很难适应新形势下火灾调查的需要。 3 消防工作的发展设想 3.1不断加强消防法制建设 消防法的颁布施行使消防工作走上了依法治火的轨道。随着经济建设的不断发展和完善,现行的法律法规已不能适应新形势下消防工作发展的需要。消防立法工作必须要根据我国“依法治国”的方针,大力加强消防法制建设,及时修订和制定出一批适应现代经济发展的消防法律体系。各地也可根据本地区特点和需要制定法规和规章,并及时地修订现行的消防技术标准和规范,以适应新形势下消防工作的需要。 3.2继续强化消防工作以人为本的思想 消防工作是一项社会化很强的工作,它必须依靠全社会的力量来加强与完善。 3.2.1强化社区民警、治安民警参与消防事务的管理,努力消除消防工作的死角。社区民警、治安民警是行政执法机关中贴近社会的人员,让他们参与消防工作将使消防工作更加深入到城市农村的每一个角落。 3.2.2进一步加强消防组织网络化建设。各地在综合考虑本地经济发展与消防安全工作的同时,要树立先进的监督管理模式,如推行消防监督四级管理。即在现有的三级管理基础上,将消防监督管理由城镇派出所(街)延伸至居(村)委会,这不仅使防火工作的力量明显加强,也使消防的基础性工作更加扎实。 3.3 建立现代消防执法机制 3.3.1 培育消防中介组织。消防工作是一项技术性很强的工作,如建筑工程消防审核验收,消防培训工作等。从现已存在的消防设施检测机构来看,消防中介组织作为一种新型的组织已逐渐被社会所认可,它所产生的社会效益和在节约社会成本方面都起了不可忽视的作用。消防中介组织将逐渐替代消防机构的技术性工作,在减轻消防机构负担的同时,也使消防工作更具有可靠性和安全性。 3.3.2 成立注册工程师队伍,实行岗位等级制度。加强消防行政执法人员和消防指挥员的竞争意识对于推进消防工作技能化和高素质化都有很重要的作用。现有的消防体制使得目前消防员综合素质普遍不高。随着社会的不断进步,消防工作变得日趋复杂,相应的消防岗位资格认证方式也需逐步改革。因现有的资格考试形式简单、题型单一、难度较低,不能体现消防员的实质水平,也严重影响了消防员不断学习提高的热情。施行注册工程师制度,将有利推动消防人员的规范化和素质化建设。在实行消防岗位资格认证时,通过改革现有考试模式,将现行的单一考试题型改革为实际操作部分、理论分析部分、综合认证等复合方式综合评定实行等级制度,以优化消防队员综合素质。 3.3.3重新定位消防机构职能,明确消防行政执法人员的职责,提高单位的责任主体意识。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善,政府的职能将逐步转变,相应的消防机构的职能也应重新定位。通过改变“职能错位”情况,消防监督员和单位的职责将进一步明确,将有限的警力用于关键之处。 3.4 建立现代消防救援机制 3.4.1发挥政府职能,建立现代消防救援体系。政府部门通过充分发挥职能作用,积极协调与驻地军队、武警、公安、卫生、环保、救护等专业救援队伍的关系,做好救援的预先准备工作。通过不断加强协同部门作战演练,以适应新形势下多形式复杂化的救援需要。在实施救援时,各地可根据本地区特点,将消防救援实施等级制度,并及时制订和修改等级救援方案。发生灾害事故时,政府应根据灾害情况,确立救援等级,及时协调相关部门参战。如发生水灾、地震、台风时可确立为特级救援等级,此时,各部门应在政府统一指挥下,协同作战,参与组织抢险救援工作。 3.4.2 充分利用现有消防器材装备,实现救援器材资源最优化。市场经济体制要求市场资源配置最优化,这给现代消防救援工作带来了新的机遇和挑战。它要求消防救援机构不仅要承担火灾扑救工作,还要承担起其他的抢险救援工作,以实现器材装备和人力资源的最优化。消防队在承担除火灾以外的其他抢险救援时,立法机关要通过及时制定法律法规以明确消防机构在抢险救援的义务和责任,以适应新形势下我国法制建设和市场经济建设的需要。 3.5 建立现代消防工作评估模式 消防工作的日益复杂化使得原有的将火灾四项指数,即火灾起数、死亡人数、伤亡人数和直接财产损失作为衡量消防工作好坏的标准已变得不相适应。建立新的评估模式对于推动消防工作的发展有着不可替代的现实意义。在建立现代消防工作评估模式时,应综合各方面因素加以考虑,包括城市整体火灾荷载控制率、公共消防设施有效率、公民消防安全意识提高率、消防抢险救援成功率、火灾隐患改正率等综合因素。
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