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对消防执法问题的思索
摘 要:本文从消防安全责任制、部门职能、审批对象、处罚设定、消防监督与管理,规范执法程序和文书,执法人员素质等处入手,结合作者自己的实际工作经验对消防执法等有关问题进行了论述。 关键词:消防、执法、思索 《中华人民共和国消防法》的颁布施行,使我国的消防工作从此真正步入了法制建设的轨道。施行四年多来,的确给消防工作注入了生机和活力,各级人民政府和社会各单位对消防工作空前重视,各种消防基础设施取得了突飞猛进的发展,城市抗御火灾的整体能力得到了提高。给消防工作带来了历史性的巨变。但是,随着经济和社会的快速发展,消防法律法规在多方面显现出了与现实消防工作不相适应的诸多问题。消防监督执法工作也明显滞后于社会经济的发展,本文试图对上述问题作一些探讨,供大家参考。 1、消防法律法规亟待进一步完善 《消防法》的条款内容带有浓郁的计划经济色彩,在许多方面作出的规定可操作性差,不易落到实处,迫切需要对这部分条款内容作出重大调整。 1·1防火安全责任制不易落实 消防法规定“实行防火安全责任制”,但实施效果并不明显。究其原因表现在: 1·1·1、没有建立系统的国民消防教育体系 《消防法》明确规定“教育、劳动等行政主管部门应当将消防知识纳入教育培训内容。”但从我国教育现状来看,由于没有配套的措施,这一规定无异于一纸空文。消防教育没有从实质上纳入国民教育,是我国国民对消防安全意识淡薄的根本原因。无论是普通老百姓还是领导干部,甚至是相当一级的领导干部,在消防法规和消防安全方面的知识极其贫乏,决定了他们对消防安全责任制认识的局限性,因而使责任制往往流于形式,无法得到落实。 1·1·2没有设定强有力的法律责任作为保障 给予行政处分或者处警告,是对单位不履行消防安全职责的法律责任。防火安全责任制是一种社会责任,一旦落不到实处造成危害,那是任何手段都无法挽救的。设置如此轻微的处罚,只能起到警示作用,根本无法保证防火安全责任制的实施,且给予行政处分在实际工作中由于受多方面因素的制约也难以操作。而且对于政府部门、居民(村民)委员会等的消防工作职责,在法律责任方面根本没有任何保障条款。 1·1·3防火安全责任没有纳入其他工作环节 一、在人事制度中,没有把消防责任纳入考评范围 二、在工商管理中,没有把消防安全评估设置为行政许可的前置条件 三、在经济活动没有消防安全指标要求 四、在民事活动中根本不考虑消防责任 1·2《消防法》中设置的处罚前置条件的情形过多,不利于消防的行政执法,也不利于防止新的火灾隐患产生和火灾隐患的消除。 1·2·1建筑工程的消防设计防火审核和验收是贯彻执行国家有关消防技术规范,防止产生先天性火灾隐患的非常重要的环节,但该法第四十条第1款第1、2项对擅自施工、擅自使用的情形规定了处罚的前置条件,由于诸多因素,建设单位在修建之初并不会自觉的报审,公安消防监督机构为了督促建设单位申报审核、验收,需投入大量的警力,但目前实际情况警力严重不足,往往一时难以及时发现,就会导致不符合消防技术规范的工程设计付诸实施,形成先天性的火灾隐患。同时设置处罚前置条件,类似上述情况还非常可能在同一个建设单位修建另一个建筑工程时重复出现,而先天性火灾隐患一旦形成整改起来难度大,同时也会给建设单位造成资金的浪费。 1·2·2类似的条款还有第四十条的第1款第3项、第四十二条第1款、第四十三条第2款第3项等。 1·3行政处罚设定不当 1·3·1非营业场所的法律责任 对于存在火灾隐患不及时消除的单位的法律责任,营业性场所,责令停产停业,可以并罚款。其他单位,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者处警告。有关解释认为营业性场所一般都是人员较为聚集的地方,一旦发生火灾,极易造成群死群伤的恶性后果。但问题是,如果机关、团体、企业、事业单位内部设置的不对外营业的歌舞厅、影剧院、多功能厅等场所,存在防火间距不足、安全出口数量不够、大量使用可燃易燃材料装修等问题时,会因为不是营业场所而在火灾危险性方面有所降低吗? 1·3·2存在火灾隐患的法律责任 火灾隐患不及时消除的,责令限期改正,逾期不改的,责令停产停业,可以并处罚款。有重大火灾隐患,经通知逾期不改的,处警告或者罚款。火灾隐患的严重程度与法律责任形成反差,处罚设置明显不恰当。 1·3·3《消防法》第四十条中的“三停” 擅自施工,擅自使用,擅自开业是三种违法行为,那么,责令停止施工、停止使用和停产停业(称“三停”),本质是责令停止违法行为。责令停止违法行为,是指行政机关要求违法的当事人中止违法行为,履行其应当履行的义务,目的在于使不法状态恢复为合法状态。责令停止违法行为这一概念在消防法中也有多处运用,但到底这“三停”是强制措施还是行政处罚,实际运用中对难以确定,且是否真正能落到实处,无进一步的措施作保障。 1·3·4《消防法》第四十三条、第四十五条、第四十八条法律责任出现“交集”的现象。即同一行为在同一法规中适用多个条款,且处罚种类不一样,这样执法的随意性就太大了。 1·4消防审批对象的不确定性 1·4·1建筑工程的消防设计审核、验收的对象 “按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计”是建筑工程申报审核的条件。任何建筑工程都存在消防通道、防火间距、耐火等级、防火分区、安全疏散等最基本的消防设计要求。在我国全民消防意识普遍淡薄的情况下,建筑工程容易被认为不具备消防设计而不申报。“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计”的定语无法界定,只是在作文字游戏,而且容易产生误导。对所有建筑工程进行消防设计审核,是必要的,也是减少建筑火灾事故的重要措施。 1·4·2举办大型集会、焰火晚会、灯会等群众性活动 申报的前提条件是具有火灾危险。那么火灾危险的认定谁说了算?以什么为标准?如果是举办单位,那么由于利益的驱使,真正存在有火灾危险的,可以认定为没火灾危险;如果是公安消防机构,那么,只有申报之后才能确认。况且这类活动往往是由当地人民政府主办,建议仅采用备案制。 1·5《消防法》部分条款中用词不确切 1·5·1防火安全责任制 从单位的消防安全责任来看,大部分是“防”的内容,也有“消”的内容,正是“防消结合”方针的体现。而“防火安全责任制”不能全面反映责任制的内容和正确表述这一方针的辩证关系。应当提为“消防安全责任制”。 1·5·2国家工程建筑消防技术标准 除了消防法,其他相关规定中未见有“工程建筑”的提法,连消防法的起草者自己也觉得绕口,在第十条提出“国家工程建筑消防技术标准”,而在第五十二条潜意识地改提为了“建筑工程”。这里所提及的 “国家工程建筑消防技术标准”,从字面意思看,工程建筑应当是建筑工程,是静态的,而实际上建筑工程是动态的,应当包括工程项目上从设计到施工、竣工验收的全过程。而消防技术标准正是对这个过程进行消防监督的标准。 1·5·3消防监督检查与消防安全检查 消防监督检查是指公安消防机构依法对单位遵守消防法律、法规的情况进行的监督检查。消防安全检查是指单位组织的对本单位进行的检查。前者是行政执法行为,后者是内部管理行为。而在《消防法》第十二条、第十三条针对公安消防机构却使用“消防安全检查”的字样,造成两者混淆。 1·5·4并处罚款 《消防法》第四十一条中,“责令停止举办”是一种强制措施,不是处罚“并处罚款”作为附加处罚不能单独适用。第四十四条第二款中,“责令限期改正”不是处罚,“并处罚款”也不能单独适用。因此,这种两种消防违法行为不能得到相应的处罚。 2、消防监督与消防管理界限不明晰 实际工作中,消防机构既是消防工作的监督者,又是消防工作的管理者,管理与监督交织在一起,消防工作成了消防机构一家的事。 2·1对单位的消防监督与消防管理职能混杂在一起,难以区分 消防监督理应指公安消防机构依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行的监督检查以及对违反消防法律法规行为,责令改正,并依法实施处罚的行为。但由于长期受计划经济的影响,规定的制定者和被监督单位都已经习惯了由消防部门大包大揽的情形,从而使监督与管理混为一坛,无法将消防安全自查、隐患自改、责任自负,真正回归到单位和业主。 2·2消防机构管理职能的内容远大于监督职能 建筑工程消防设计审核、验收、消防安全检查,确定消防安全重点单位,限期消除火灾隐患,火灾事故调查等社会消防管理工作,理应由社会消防事务机构或者主管单位来承担,却是法律赋予公安消防机构的消防管理职能。而消防机构既管不了人,又管不了财物,且消防管理第一线的警力非常有限,赋予那么多的管理职能实在有些勉为其难。 3、消防技术规范及相关管理规定迫切需要修订 由于社会经济的发展,建筑耐火等级普遍得以提高,消防装备条件得到改善,与有关国家消防技术规范比较,我国的消防技术规范在制定中偏于保守,而且在规范执行中新旧消防技术规范的贯彻实施应着眼于历史背景考虑到法律法规的溯及力问题,理应以工程建设时期的技术规范为主要的执行依据。 4、规范和减化内部程序及文书 4·1消防法律文书格式应保持相对稳定,不宜经常性作调整。 4·2各种监督检查文书有存根联(《消防安全检查意见书》除外,但建议此文书增设存档联),实际运作中可明确取消这类文书送达回执的使用,存根联上的签收栏已具备了送达回执的功效。 4·3监督检查文书存根联审核签发人栏宜分开设置。 4·4《限改》文书的使用,对某些情况,没有必要单独填发《复查意见书》,如针对建筑工程未经审核或验收而发出的《限改》文书,建设单位在规定期限内又申报了审核、验收的情形,由于有相应建审文书作辅证,建议在原发出的《限改》文书存根联的备注栏说明情况即可。 4·5行政处罚、火灾案件中同一案件涉及多人的情形,相关当事人材料互为应证,没有必要实行一人一卷,建议规定一案一卷为宜(即一案一个档案而无需分卷)。 4·6减化《建筑工程消防设计防火审核申报表》、《建筑工程消防验收申报表》的填写内容。在实际工作中,申报人对上述申报表的填写往往无从入手。建议简化填写内容,从申报表上能看出基础消防设施的有无、建筑规模的大小即可。 4·7建筑工程的审核和验收,应实行技术总复核制度,防止违反国家技术规范的建筑工程通过验收,留下先天性火灾隐患。由于工程的审核和验收涉及消防技术规范,技术性较强,仅仅实行行政签发而忽略技术复核关,很容易导致先天性火灾隐患的产生,因此实行技术总复核制度非常必要。 5、消防行政执法呼唤高素质的执法队伍 法律法规的施行要依赖于人去执行,有了好的法律法规,还必须要有一支政治思想好、业务素质高的执法队伍,才能使之发挥应有的作用,规范社会行为,使消防工作真正步入法制化轨道。 5·1领导意识是严格执法的关键 一方一土的领导人,尤其是作为执法机构的领导人,往往决定着执法的进程,能否严格依法办事,领导的思想观念非常重要。由于消防工作是全社会共同参与的工作,涉及到社会的方方面面,人情事故难以避免,领导的干预往往影响到执法的公正和严明,甚至使执法工作无法依照法律法规的规定进行下去,若是遇到不懂业务的领导,就更容易导致火灾隐患得不到整改的现象出现。 5·2人员素质决定着办案质量 作为执法主体中最重要因素的人,业务素质高低直接决定着办案质量的好坏,而在当前消防执法的实际工作中,部分执法人员往往对消防法律法规和技术规范等业务知识知之不全或知之不详,缺乏深入的理解和掌握,以致在执法过程中难免出现技术或程序上的错误,从而影响消防执法的整体水平。因此,建立培训制度,加强业务培训,培养和造就高素质的执法队伍,在执法工作中就显得尤为重要和迫切。
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