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对新形势下消防法制建设的思考
  《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)的颁布及实施,对确定消防工作职责、加强消防工作落实、强化消防监督管理、促进火灾隐患整改起到了积极的作用,但是,我国加入WTO后,消防工作面临许多新情况、新问题,使采用市场经济思维方式和指导原则对现行消防管理机制做出相应调整并与WTO规则接轨成为必然,因此,对新形势下消防法制建设作必要的分析思考,具有十分重要的现实意义。   1、消防法制建设中存在的问题   1.1、无法可依   以《消防法》为龙头的消防法规体系日趋完善,但目前还存在不少立法的“空白点”,一些必须与《消防法》配套的规章有待制定。对于消防行政处置程序、社会消防安全培训、消防设施施工企业资质管理、消防设施检测维护等问题,目前只有地方规章或规范性文件作为执法的依据,因此在实际消防工作中遇到许多具体问题:《消防法》第8条规定:“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划,并负责组织有关部门实施。”但没有规定政府及有关主管部门负责人的相应法律责任,造成部分地区的消防规划、公共消防设施、消防装备建设不落实;《消防法》第10条规定:“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程,设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计,建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核;未经审核或审核不合格的,建设行政主管部门不得发给施工许可证,建设单位不得施工。”由于本条对建设行政部门发施工许可证只有禁止性规定,而《消防法》对其违规发放施工许可证的行为却无对应的法律责任规定,造成部分工程未经消防审核或审核不合格,建设行政主管部门仍发给施工许可证,给新建项目留下先天性火灾隐患。其次,本条只规定了建设单位的法定义务和责任,而对缺少设计、施工单位消防安全职责与义务的约束性要求,在实践中出现设计和施工单位人员为追求暂时经济利益不按标准设计、施工,消防机构却无法可依、难以处理的情况;《消防法》第17条规定:“生产、储存、运输、销售或者使用、销毁易燃易爆危险物品的单位、个人,必须执行国家有关消防安全的规定。”而今年3月15日国务院新的化学危险品管理条例的颁发,调整了消防机构的监督职能,不再行使审批发证的权利,对违反规定的单位和个人进行处罚就是违法行政。   1.2、有法难依   1.2.1、消防法规条文自相矛盾。36号令第15条规定:“公共场所营业时将安全出口锁住,疏散通道不畅通的”和“常闭式防火门经常处于开启状态的”应当责令其当场改正,填发《责令当场改正通知书》,而《消防法》第43条规定营业性场所不能保障疏散通道、安全出口畅通的应该责令限期改正,逾期不改的,责令其停产停业,可以并处罚款,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款。36号令和《消防法》对同类行为责令改正的规定互相矛盾,造成现实执行中的困难。无独有偶,消防技术规范也存在这样的问题,《自动喷水灭火系统设计规范》(GB50084-2001)第8.0.4条中规定“系统中直径等于或大于100mm的管道,应采用法兰或沟槽式连接件(卡箍)连接”,而现行的《自动喷水灭火系统施工验收规范》(GB50261-96)第5.1.3条中规定“当管子公称直径达于100mm时,可采用焊接或法兰连接”,设计和验收规范矛盾,给消防监督工作带来诸多不便。   1.2.2、执法依据不清。《消防法》第40条规定:“违反本法的规定,生产、销售未经依照产品质量法规定的检验机构检验合格的消防产品的,责令停止违法行为,没收产品和违法所得,依照产品质量法规定从重处罚。” 笔者认为消防产品属强制性安全生产品,消防机构依法进行消防产品监督执法是无可厚非的,可是要求消防机构对违反《消防法》规定的行为依据《质量法》进行处罚却有些欠妥,未免有些越俎代庖之嫌。   1.3、执法不严   1.3.1、许多违反消防法规的行为没有规定法律责任。(这一点在1.1段中已详细分析,这里不再赘述)   1.3.2、消防法规对许多违反《消防法》的行为的责任追究所设置的前置条件不太妥当。《消防法》第40条、42条、43条等均规定了处罚的前置条件,即消防机构发现消防违法行为后,在实施处罚之前,要先“责令限期改正”,对“逾期不改正的”才能给予处罚。这种规定从形式上满足了处罚与教育相结合的行政处罚原则,但实践中确有具体困难,《消防法》第40条规定:“对建筑工程的消防设计未经消防机构审核或审核不合格,擅自施工的,责令停止施工,可以并处罚款。”但实际操作起来就比较困难,首先“责令限期改正”在法律文书中不好表述,是责令限期申报消防审核还是责令停止施工,若责令限期申报审核,那么就没有停止施工,就可能在限期申报期间造成难以整改的火灾隐患,若责令停止施工,就属于行政处罚,这又不符合法律程序。   1.3.3、消防法规对许多违反《消防法》的行为处罚过轻,起不到惩戒作用。《消防法》第14条规定了机关团体、企业事业单位应当履行的消防安全责任,在第43条设定的相应法律责任是对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分或者警告,但实施上,消防机构执行时只有行政处分建议权,并没有决定权,故根本无法实施,而且对直接负责的主管人员和其他责任人员处以行政警告,处罚太轻,难以起到惩戒作用。《消防法》第48条规定的对第一条第(一)、(二)项的违法行为只有警告或者罚款处罚,但在其他条款规定的有些违法行为要比这两种违法行为轻,都设置了拘留处罚,并且,许多火灾都是由于领导或管理人员指使或者强令他人违反消防安全规定,冒险作业引发的,对这种违法行为应当从重处罚,重大火灾隐患若不及时改正,皆有可能引发重特大火灾,对逾期不改的也应从重处罚,还有,《消防法》条款中所处罚的罚款份额也不太合适,在一些经济发达地区,对于个人罚款的上限仍为5000元,笔者认为,这种处罚太轻,起不到震慑、惩戒作用,导致一些人对消防工作重视不足,违法违规屡禁不止。   1.3.4、执法队伍素质有待提高。   一是对违法主体搞不清。主要表现在执法时没有理解明白法律法规对违法行为的定性以及内在的逻辑层次,常常出现案卷材料中反映出的当事人违法行为与执法人员使用的法律条文所定性的违法行为不一致,甚至矛盾的现象,将指出违法行为时所适用的违法条款作为处罚依据来使用,将处罚时所依据的条款作为指出违法行为所使用的违法条款来使用;有的执法人员在行使法律时只是引用了基本法规或行政法规,往往不引用技术法规,从而忽视了技术规范的作用,导致在适用法律上不完善。   二是执法程序不严。主要是不按照法律规定的程序进行执法,对发现的违法行为有的该整改的没有责令整改;对责令限期改正的行为到期该复查的不去复查;对火灾隐患下发整改意见后,单位不整改或整改不彻底的,不了了之,既不要求其继续改正并依法实施行政处罚,也不及时报告当地人民政府;对可以依法给予消防行政处罚的案件,不是按照法定程序先受理立案,再收集证据,而是先裁决,后告知,最后再补办各种立案、审批手续;对逾期不履行行政处罚决定的,也不依法采取措施或申请人民法院强制执行,致使火灾隐患长期得不到解决。   三是法律文书制作不规范。有的应当填发法律文书的不填发法律文书;有的法律文书中对违法行为定性不准,适用法律不当,不引用法规依据,用语不规范;有的火灾隐患提出的整改意见不明确,有的复查内容和意见与责令限期改正的内容不对应。检查记录上指出防火间距不足,到底实际间距是多少不清楚,依据什么提出不清楚,规范要求是多少不清楚,最后整改意见就是“防火间距应当满足规范要求”;在行政处罚的法律文书制作方面,填写不规范,该处罚单位时都填成罚个人的姓名,该处罚个人却填写成了单位的名称,对单位的处罚往往未填全称,只写简称,在《公安行政处罚告知书》、《公安行政处罚决定书》和《公安行政处罚审批表》等填写中不按要求写明主要违法事实和证据,在实施罚款的处罚时,有的往往不按规定填写缴款期限和具体缴款地点,还有的执法人员常将申请复议期限和复议机关填错。加盖印章不符合要求,至今仍然在法律文书上加盖专用章或带有“中国人民武装警察部队”字样的印章,有的执法主体称谓不统一,今天称消防科,明天又称消防大队,有的以行政公文代替法律文书   1.4、违法难究   1.4.1、部分行政法规难以操作。根据36号令的规定,消防监督机构对存在火灾隐患的单位必须责令限期改正,逾期不改的,应依法予以处罚(包括停产停业、罚款、拘留等)。这在消防监督实际工作中问题比较突出,若消防监督机构依法监督,将许多存在重大火灾隐患的单位和企业(如电信、电力、供水、供热、燃气等)予以停产停业,势必带来重大损失和影响;许多企业(特别是国有大中型企业)由于效益不佳,工人工资发放都不能保障,根本没有资金和财力用来整改火灾隐患,如果停产停业,所有工人的生活就没有保障,民众反映强烈,社会安定受到影响,在一定程度上也不利于地方经济的发展;又如许多火灾隐患是历史遗留问题,是难以整改或根本不可能整改到位,除非整体拆除,或者整改所产生的效益可能不足以支付整改费用,然而,一旦发生火灾事故,一方面是给国家和人民财产带来损害,另一方面还要追究消防监督人员的刑事责任,致使消防监督部门处于作为不作为两难的境况。   1.4.2、申请法院强制执行难。《消防法》未赋予消防机构强制执行行政处罚的权利,按照《行政处罚法》的要求,当事人逾期不履行行政处罚决定的,应当申请人民法院强制执行,但目前一些地方法院对消防机构提出的强制执行申请以各种方式予以推委或不予受理,造成相当数量的消防行政处罚不能依法追究法律责任。   1.4.3、地方、部门主义依然存在。《消防法》第51条关于“责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安消防机构报请当地人民政府依法决定,由公安消防机构执行”的规定,但实际工作中却很难执行。一方面法律条文对“执行”无明确形式要求,极难实施;另一方面一些地方成为法律法规的“特区”,只强调地方的特殊性,不顾国家法律法规的统一性,一旦消防机构下发有关法律文书,责令停产停业,政府部门就“打招呼”、“帮助想办法”、或者是开个协调会,形成政府纪要为其开脱,导致一些违反消防法规的行政行为长期得不到惩处,隐患的不到整改。   随着市场经济的不断发展,作为依法治国的重要组成部分,依法消防已成为公安消防机构的首要任务,但上述的一些问题不同程度上阻碍了消防工作的顺利开展,为了使消防工作尽快进入法制化的良性轨道,为了保障我国经济建设的顺利建设,解决上述矛盾已成燃眉之急。      2、应该注意的问题   2.1、建立完善科学的消防法规体系   一是要逐步形成以《消防法》为龙头,行政法规、技术标准和规范与地方性法规,实体性规定与程序性规定相结合的消防法规体系。为此要抓紧制定、完善、修改相应的法规、规章。笔者认为,公安部应制定消防行政处罚程序规定,规范消防行政处罚的各个环节;制定全国统一的消防工程施工、检测和维修保养企业的资质管理规定和工程施工定额标准,规范检测和维修保养的标准和制度,切实保证消防工程的施工质量和消防设施的维护保养质量,制定社会消防安全管理培训等规定。   二是在制定、修改和补充有关法规、规范时,要充分考虑现实的实际情况,既要解决当前存在的问题,也要考虑历史遗留问题,既要保证法规、规范的时效、严肃性,也要做到法规、规范的合理性和可行性。当然,法律、法规不可能包容所有情况,也正是因为如此,对那些不能预见的问题,要以法律、法规的形式做出明确的规定,留存余地,让执法人员去尝试、去创造,为充实有关法规提供素材。   2.2、明确政府职责,切实加强领导   各级人民政府必须负责所辖范围的消防工作,包括消防监督,消防规划,消防宣传等。充分发挥地方各级人民代表大会对消防法规落实的监督职能,督促政府及有关部门履行法定的消防工作职责,杜绝政府及相关部门“想管就管,不想管就不管”的局面。   各级领导要充分认识消防法制建设的重要性和紧迫性,尽快实现思想观念、工作方法由习惯行政管理到依法行政的转变,率先垂范,带头学法、懂法、守法、用法,把法制建设作为一项长远的、根本性的任务来抓,列入重要议事日程,切实加强领导。   2.3、进一步加强公安消防监督队伍建设   2.3.1加强对消防行政执法工作重要地位和作用的认识,充分认识消防监督和消防管理的区分。   正确认识消防监督服务必须建立在完成本职工作的基础之上,真正认识到和把握消防监督这项职责,在思想观念、决策方式,管理模式和工作方法上,从过去习惯的行政管理方式自觉转变到依法治火,依法监督上来,把有限的人力物力集中到消防监督这个工作中心上来。   2.3.2、加强执法队伍建设,全面提高综合素质和执法水平。   一是要在保留公安消防机构执法办案业务骨干的同时,将那些消防业务素质特别是法律素质相对较高的人员调整充实到消防执法岗位,同时要有计划地从地方院校招收一些消防执法岗位上急需的专业人才,如建筑、法律等大学毕业生充实到消防执法岗位。   二是要加强在职培训。每年要有计划、有重点的对消防执法人员进行法制、业务培训,建立落实分类培训、定期培训制度。采取有效措施,确保持证上岗制度落实,保留业务骨干,保持执法队伍的相对稳定。   三是要继续加强对执法人员的思想政治教育和职业道德教育,牢固开展树立宗旨意识、法律意识和服务意识,不断增强依法行政的责任感、使命感、紧迫感,从而保证消防法律、法规的正确贯彻实施,切实维护行政管理相对人的合法权益。   2.3.3、实行技术审批负责制,强化行政监督   消防工作是一项技术性很强的工作,行政领导更多的时间和精力都用在行政管理上,没有足够的学习时间,如果参与了审批,就会出现行政干扰技术的现象。实行行政和技术分离,行政主要做好内部服务和行政监督工作,对消防执法的各个层面,各个阶段认真实施跟踪监督;技术人员专心致志地搞好技术工作,不断强化内功,真正推动消防工作向纵深发展。
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Tags:新形势下 法制建设 责任编辑:admin
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