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浅谈消防行政处罚责任主体的识别
现行《消防法》“法律责任”一章在立法技术上,很多条文(如第40条)的第一款都是先针对个人行为设定某种处罚,然后再通过第二款规定,如果同样的违法行为是由单位所为,则比照第一款的规定对该单位进行处罚,同时对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款,即对单位实行责任更重的“双罚制”。因此,消防行政处罚的责任主体有两类,即单位和个人,而分清、识别这两类主体,对于公安消防机构正确适用法律、公正执法以及避免行政败诉就显得尤其重要。笔者以为,准确处理这个问题必须把握以下四点。 一、识别的难点是单位。按《消防法》规定,单位有四种,即机关、团体、企业、事业单位。这里机关、团体、事业单位一般容易辨别,难点是如何识别违法行为主体是否是一个企业单位,这一点《消防法》并未列出现成的标准。然而这并不妨碍我们针对某一特定的处罚对象来进行识别,因为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第114条规定,“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼法的规定外,可以参照民事诉讼法的有关规定”。 二、企业单位的具体类型。按《民事诉讼法》关于民事责任主体的规定,可以分为法人企业和非法人企业(又称为其他组织)。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第49条规定,“法人或者其他组织应登记而未登记即以法人或者其他组织的名义进行民事活动的,以直接责任人为当事人。”所以凡企业均必须经工商登记,也即任何从事经营活动的,无论其规模有多大,在未登记领取营业执照前,均只能视为个人而不能将其作为一个企业单位来对待。更明确地说,法人企业应有企业法人营业执照,其他非法人企业包括个人独资企业、合伙企业和企业法人依法设立的分支机构均应领取相应的营业执照。 三、集团公司成为单位责任主体要具体分析。集体公司按其结构,一般由核心层、紧密层、松散层三种类型的企业构成。如某纺织集团公司,其核心企业一般应是某某纺织有限(或股份)公司,紧密层企业可包括诸如物业公司等多个,松散型的则更多,有的甚至在外省、外市,前述单个的企业都可以成为《消防法》所涉及的责任单位,但不能笼统地说该纺织集团公司是一个单位,而把它列为处罚对象。 四、个体工商户不论大小都不是企业单位。个体工商户地位形同个人,这其实在《民法通则》关于民事责任主体一章以及有关的司法解释中规定得很明确。有人认为,个体工商户雇工8人以上的就是企业。这其实是误解。虽然20多年前颁布的《私营企业工商登记条例(暂行)》中有这样的条款,即“本条例所称企业是指雇工8人以上的经济组织”,但这只是设立私营企业的必要条件之一,并不意味着个体工商户就不能雇工8人以上。一个例证是,最近某报载一个体工商户从事机械制造,有雇工20余名,和其中一名雇工发生工伤纠纷,该雇工告到劳动争议仲裁委员会(劳动法规定用人单位和劳动者之间的劳动争议必须先经劳动仲裁,不得直接起诉),结果仲裁委不予受理,理由是此案不能适用劳动法进行处理,因为劳动法调整的是用人单位和劳动者之间的劳动关系,而个体工商户因缺乏单位这一主体资格,所以和雇工之间的关系只能是雇佣合同关系,该雇工只得直接到法院起诉,而法院也最终受案并作出判决。 淮安市消防支队群防科 李前林 223001
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