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如何在消防行政处罚中适用从轻处罚和减轻处罚
《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第4条规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这表示,行政处罚坚持过罚相当的原则。同时,为体现和贯彻这一原则,《行政处罚法》在相应的条款中规定了可以从轻处罚或减轻处罚的法定情节。如第25条规定:“已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。”又如第27条规定:“当事人有下列情况之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚……”。公安消防机构,作为一个行政执法部门,每年都有大量的行政处罚案件。那么,在消防行政处罚中如何正确适用从轻处罚和减轻处罚,则是每个消防执法人员都应该清楚的问题。 一、从轻处罚与减轻处罚的区别 《行政处罚法》中对从轻处罚条件的规定与减轻处罚条件的规定都是重合的,使人很难截然明确二者的区别。其实从轻处罚和减轻处罚是两个不同的概念,它们是轻罚的两种形式,其轻罚程度也不相同。从轻处罚,是指行政机关根据从轻情节在法定的处罚种类和处罚幅度以内对被处罚人选择较轻的处罚结果。而减轻处罚,则是指行政机关根据减轻情节在法定幅度以外对被处罚人适用更轻的处罚结果。由此可见,从轻处罚与减轻处罚是有着明显区别的。 (一)从轻处罚是在法定范围内的轻罚。从轻处罚是建立在行政机关行政处罚自由裁量权基础上的,是在自由裁量权范围内并在法定范围内的从轻。这种法定范围包括两种形式:一是法定的处罚种类。如《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)第47条:“违反本法的规定,有下列行为之一的,处警告、罚款或者十日以下拘留……”,其规定了警告、罚款和拘留三种处罚,从轻处罚可以在这三种法定处罚种类内根据情节选择较轻的种类。二是法定的处罚幅度。同样是《消防法》第47条,拘留的法定幅度为1~10日,罚款的法定幅度为500~5000元(依据《云南省消防条例》第32条第3款的规定),从轻处罚可以在幅度上根据情节进行轻罚选择,如拘留3日或罚款1000元等。 (二)减轻处罚是在法定幅度以外的轻罚。如《消防法》第41条规定了在责令停止举办的同时,可以并处罚款,幅度为3~15万元(依据《云南省消防条例》第32条第1款的规定)。减轻处罚就是在3万元的限度以外的处罚,如罚款2万元等。在法定幅度以内的处罚,是从轻处罚而不是减轻处罚。当然,在法定幅度以外就是在法定幅度以下,比法定处罚幅度更轻的处罚,而不是更重的处罚。实际上,减轻处罚是对处罚法定原则的一种修正和补充。法律设定相应的处罚种类和幅度,就限定了某类违法行为的危害性和可责范围,原则上,行政处罚只应当在规定的种类、幅度以内适用。但由于一些法律承认的特殊情节,使得在原法定种类、幅度以内处罚显得不适当,违反了过罚相当的原则,有必要进行个别情况下的“法外处罚”,这就产生了减轻处罚。 二、从轻处罚和减轻处罚的适用条件 《行政处罚法》规定了行政机关可以适用从轻处罚或减轻处罚,但非意味着我们在消防行政处罚中可以“自由”决定适用从轻处罚或减轻处罚,而是需要具备法定的条件才可以适用。在《行政处罚法》中,对从轻处罚和减轻处罚适用条件的规定是相同的,主要有下列几种情节: (一)未达到完全行政责任年龄的。《行政处罚法》第25条规定“已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。”由于在14岁至18岁期间,人的生理和智力还处于发展阶段,其责任能力尚未达到成年人的水平,容易受到外界不良影响而违法,同时也容易教育纠正。因此,在这个年龄阶段的人的违法行为,要从轻或减轻处罚。 (二)主动消除或者减轻违法行为危害后果的。这里关键的是“主动”,主动消除或减轻违法行为的危害后果,一方面表明违法行为人已经真诚悔过,另一方面又有消除或减轻违法行为危害后果的行为和结果。因此,应当从轻或减轻处罚。 (三)受他人胁迫有违法行为的。受胁迫而违法,虽然不能完全免除责任,虽然表明违法行为人仍然最终实施了违法行为,但是这种违法与无他人胁迫而主动违法所反映出的危害程度是不同的,其可教育程度也不相同,所以应当区别对待。从教育和挽救的角度和政策上考虑,应当予以从轻或减轻处罚。同时,其他被迫实施违法行为的也应在轻罚之列,如“诱骗”等,而不宜仅限于“胁迫”这一条件。 (四)配合行政机关查处违法行为有立功表现的。首先,违法行为人要有主动或积极配合行政机关查处违法的行为。其次,这些配合行为主要是检举揭发他人违法行为、提供他人违法材料和线索或者积极做有关当事人的工作,而不是仅限于说清自己的问题。此外,检举他人或提供线索,应是真实有效的,经行政机关调查核实,能够证实他人违法事实,在结果上有立功的表现。这些情节虽然并不表明违法行为人的违法行为和结果有什么变化减轻,但表明了违法行为人有悔过的实际行动,又有“将功补过”的立功事实。因此,应当从轻或减轻处罚。 (五)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。行政违法行为的形式和种类繁多,从轻或减轻的情节也很复杂,不可能在法规中全部罗列详尽。对《行政处罚法》上规定的这个“其他”情节,我认为:首先,在性质和程度上应当与前面所列举的四项情节相同或相当,不能相去甚远。如,不能以违法行为人仅仅口头表示悔过而从轻或减轻处罚。其次,应当是法律规定和法律认可的,包括其他法律明确列举规定的,也包括法律的精神原则以及行政政策认可的。再次,这些其他情节要么属于违法行为本身的轻罚情节,要么属于违法行为人情有可原的轻罚情节,或者是“功过相抵”(虽然不能完全相抵)性质的轻罚情节。如:违法情节和危害后果轻微的、自动中止违法行为的、违法行为人是具有部分责任能力的精神障碍人的等等。 三、从轻处罚和减轻处罚的适用范围 从轻处罚和减轻处罚有一定的适用范围,在消防行政执法中并不是所有的法律条款都可以适用。有的只能适用从轻处罚,有的只能适用减轻处罚,有的则两者都能适用,而有的却都不能适用。 (一)从轻处罚的适用范围。从轻处罚既然是在法定范围内的轻罚,那么从具体处罚规定来看,就必须要有可供选择的处罚种类或幅度,如果没有这种种类或幅度,从轻处罚就不可能产生。如《消防法》第45条,只规定了一种处罚——责令停止使用,既没有可供选择的处罚种类,也没有可供选择的幅度,因此,不适用从轻处罚。反之,只要有可供选择的处罚种类或幅度,从轻处罚也就可以适用。在《消防法》关于行政处罚规定的条款中,除了第45条外,其余各条款或者规定了几种处罚种类,或者规定了一定的处罚幅度,或者两者皆而有之,因此,都适用从轻处罚。 (二)减轻处罚的适用范围。减轻处罚既然是在法定幅度以下的轻罚,那么在法定幅度以下还有没有可能实施减轻处罚呢?如《消防法》第49条,规定了一种处罚——1~15日拘留,幅度以下就是比1日更少,即就是零,即不拘留,而不拘留就是不处罚,这就与减轻处罚的“罚”的要求相违背。因此,减轻处罚并不能运用于所有的处罚设定情况,而只适用于特定的法律设定情况下。概括起来,主要有以下三种情况: 第一种情况是法律对某一违法行为设定了一种处罚种类,但有一定的幅度,并且在这幅度以下还有可予处罚的空间。如《消防法》第44条第2款:“维修、检测消防设施、器材的单位,违反消防安全技术规定,进行维修、检测的,责令限期改正,可以并处罚款……”,其规定了一种处罚——罚款,幅度为2~10万元(依据《云南省消防条例》第32条第2款的规定),这里,在2万元以下,仍然有可以罚款的空间,因此可以适用减轻处罚,如罚款1万元等。 第二种情况是法律对某一违法行为设定了几种处罚种类,但这几种处罚种类分别适用于轻重不同违法情节,也就是A种处罚对应A种违法程度的行为,B种处罚对应B种违法程度的行为,C种处罚对应C种违法程度的行为等。在这种情况下,可以适用减轻处罚。其中又分为两种情况:一是处罚种类上的减轻处罚。如,《中华人民共和国产品质量法》第44条:“伪造检验数据或者伪造检验结论的,责令更改,可以处以所收检验费一倍以上三倍以下的罚款;情节严重的,吊销营业执照……”,在正常情况,对情节严重的(如因伪造检验数据或者伪造检验结论造成重大影响的),应给予吊销营业执照的处罚,当具有法定的减轻情节时(如配合行政机关查处违法行为有立功表现的),则可以给予罚款的减轻处罚。二是处罚幅度上的减轻处罚。如《药品监督管理行政处罚规定(暂行)》第38条:“药品生产有下列情况之一的,处以警告,情节严重的,处500元以上3000元以下罚款……”,这里,在500元以下,仍然有可以罚款的空间,可以适用减轻处罚,如罚款200元等。实际上,第二种情况与第一种情况是相似的,因为对于某种违法程度的违法行为而言,法律只设定了一种处罚种类,只不过在这种处罚的幅度以下还有种类或幅度上可以减轻处罚的空间,但在《消防法》中却没有这种情况。 第三种情况是法律对某一违法行为设定了几种处罚种类,由行政机关根据情节轻重等条件自由裁量。《消防法》中大多数关于行政处罚的条款都是属于这种情况。在这种情况下,只有当最轻的处罚种类的最低幅度以下还有可予处罚的空间时,才能适用减轻处罚。如《废旧金属收购业治安管理办法》第13条第1款第6项:“违反本办法第九条规定,收购禁止收购金属物品的,视情节轻重,处以2000元以上10000元以下的罚款、责令停业整顿或者吊销特种行业许可证”,其规定了三种处罚,最轻的处罚是罚款,幅度为2000~10000元,在2000元以下,还有可予处罚的空间,因而适用减轻处罚,如罚款1000元等。如果在最轻处罚种类的最低幅度以下已没有可予处罚的空间,那么行政机关就只能根据情节自由裁量选择A或B或C种处罚,也就只有从轻处罚而无减轻处罚的余地了。这样看来,减轻处罚的适用范围实际上很小,因为在《消防法》中,对某一违法行为设定有几种处罚种类的条款所设定的最轻处罚种类都是警告,其幅度以下已没有可予处罚的空间了,也就不能适用减轻处罚,如《消防法》第46条、第47条、第48条等等。 四、关于适用从轻处罚和减轻处罚的几个问题 (一)从轻处罚和减轻处罚必须依法适用。虽然《行政处罚法》关于从轻处罚和减轻处罚的规定赋予了我们一定的自由裁量权,但我们在消防行政处罚中具体运用这一权力时,必须遵循行政处罚的法定原则、公正原则以及过罚相当的原则。一方面,我们在消防行政处罚中适用从轻处罚或减轻处罚必须要具备法定的条件,即《行政处罚法》规定的5种情节,而不能自由为之。另一方面,当违法行为人具备法定从轻或减轻情节时,我们就应当予以从轻或减轻处罚。因为从轻或减轻情节是法律认可的,是法定的从轻或减轻情节,它的严肃性与有效性必须得到遵守与维护。而且,法定从轻或减轻情节表明了违法行为的危害性较轻,危害后果较小,违法行为人有可宽恕之处,根据过罚相当的原则,就应当有从轻或减轻处罚的结果。因此,我们不能在“应当”从轻或减轻情节面前,“自由”选择不予从轻或减轻处罚。 (二)从轻处罚和减轻处罚在并处中仍然适用。所谓并处,是指行政机关对某一违法行为给予两种或两种以上处罚种类的处罚,它是消防行政处罚中常用的方法。在《消防法》中,大多数的处罚条款都有并处的规定,如《消防法》第40条第1款:“违反本法的规定,有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,可以并处罚款……”,第43条第2款:“营业性场所有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,责令停产停业,可以并处罚款……”等等。从轻处罚和减轻处罚也同样适用于并处。如,当依据《消防法》第43条第2款进行处罚的时候,除了给予责令停产停业的处罚外,还可以给予罚款处罚,幅度为2~10万元(依据《云南省消防条例》第32条第2款的规定),当有法定从轻或减轻情节时,则可以适用从轻处罚或减轻处罚,如在给予责令停产停业的同时,给予罚款3万元的从轻处罚或罚款1万元的减轻处罚等。 (三)从轻处罚并非就是最低幅度的处罚。有些消防执法人员认为,从轻处罚就是按最低幅度进行处罚,并且在大量的消防行政处罚中适用。其实,这是一种错误的认识,所谓从轻处罚,是相对于正常处罚而言,只有比正常处罚量更轻,从轻处罚才具有意义,否则就是一句空话。那么,客观上是否有此正常处罚量呢?实际上,正常处罚量存在于消防行政处罚运用的实践中,我们在大量的日常行政处罚中,在自由裁量权范围内,针对各种不同的违法情况,已经形成了一个相对稳定的正常处罚量,也就是常说的处罚惯例。只要我们在此正常处罚量以下给予处罚,就是从轻处罚,而决非一定要按最低幅度处罚才是从轻处罚。如,当依据《消防法》第49条进行处罚时,正常情况下,我们是给予10日拘留,当具备从轻情节时,我们可以给予8日拘留或5日拘留等。 五、个案分析 曾有这么一起发生在2000年的案例:某消防大队在对易燃易爆行业进行监督检查时,发现一个体运输户驾驶的油罐车未按规定配置灭火器材,于是按照《云南省消防管理处罚规定》第9条的规定,给予了50元的罚款处罚,并责令其按规定配置灭火器材,当事人也主动按要求及时配置了灭火器材。这里,该大队在消防行政处罚中适用了减轻处罚,但适用正确了吗?我们来看一看:在适用条件上,当事人从事易燃易爆运输的手续齐全,只是最初配置的灭火器材丢失而未及时补配上,违法情节比较轻微,当事人在消防执法人员指出后,也及时按要求配置了灭火器材,主动消除了危害后果,符合法定的从轻减轻情节。在适用范围上,《消防法》第46条第1款和《云南省消防管理处罚规定》第9条对个人违反易燃易爆运输管理的违法行为规定了3种行政处罚种类:警告、罚款和拘留,对实施罚款处罚的,还规定了幅度:200~2000元。显然,在这里,是三种处罚种类对应一种违法行为,并且,在警告以下,已无可予处罚的空间,因而不适用减轻处罚,而应当适用从轻处罚。该大队可以在警告、罚款、拘留三种处罚中选择较轻的处罚种类,如警告或罚款。如果选择罚款,还可以在法定幅度内选择较轻的处罚,如罚款200元等。 作者简介:刘彬(1975—),男,四川宜宾人,公安部昆明消防指挥学校训练处基础教研室助理工程师,学士。 地址:云南省昆明市小石坝阿拉乡昆明消防指挥学校 邮编:650000 联系电话——13099962325 参考资料: 1、《行政处罚法研究》/杨小君著,法律出版社,2002; 2、《行政处罚法理论与实务》/应松年、刘莘著,中国社会出版社,1996; 3、《行政处罚运作原理》/汪永清著,中国政法大学出版社,1994; 4、《刑罚适用论》/周振想著,法律出版社,1990; 5、《中华人民共和国行政处罚法》/1996.10.01施行; 6、《中华人民共和国消防法》/1998.09.01施行; 7、《云南省消防管理处罚规定》/1999.12.27施行; 8、《云南省消防条例》/2001.03.29施行; 9、《中华人民共和国产品质量法》/1993.09.01施行; 10、《药品监督管理行政处罚规定(暂行)》/1992.09.23卫生部发布; 11、《废旧金属收购业治安管理办法》/1994.01.25公安部发布。
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