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建筑工程消防监督工作中几个法律问题的探讨
随着对江泽民总书记“三个代表”理论学习的不断深入,我国改革开放的进一步深化和加入WTO组织的日益临近的实际情况,对建筑工程消防管理工作也提出了新的要求。笔者作为一名一直从事建筑工程消防审核和验收的执法人员,对建筑工程消防监督工作中几个法律问题进行探讨,以期有益于今后的工作。 一、 “建筑工程”和“建设单位”的概念 “建筑工程”在《中华人民共和国建筑法》(以下简称《建筑法》)第二条有明确的定义,是指各类房屋建筑及附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。“房屋建筑”是指具有顶盖、梁柱和墙壁,供人们生产、生活等使用的建筑物,包括民用住宅、厂房、仓库、办公楼、影剧院、体育馆、学校校舍的各类房屋。“附属设施”是指与房屋建筑配套建造的围墙、水塔等附属的建筑设施。“配套的线路、管道、设备的安装活动”是指建筑配套的电气、通讯、煤气、给水、排水、空气调节、电梯、消防等线路、管道和设备的安装活动。《建筑法》同时规定在建筑过程中的装修和在已建成建筑中进行装修如果涉及建筑物的主体或承重结构变动的是属于建筑活动的组成部分,适用《建筑法》对建筑工程的概念。但对已建成建筑中不涉及主体或承重结构变动的装修、装饰活动不属于《建筑法》调整范围。《中华人民共和国消防法》(以下简称《消防法》)中对“建筑工程”未有明确定义,仅在第十条要求“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程应报消防监督机构审核,竣工时必须经公安消防机构进行消防验收”。由于国家工程建筑消防技术标准的覆盖范围远大于《建筑法》中调整的建筑工程范围,在内部装修工程及一些专业行业,如冶金、石化、电力机场、港口等工程也具有相应的消防技术标准,所以公安消防机构监督的建筑工程范围也应远大于《建筑法》所调整的建筑工程范围。 在《建筑法》第七条和《消防法》第十条中对申报工程施工和审核均设定为建设单位义务。“建设单位”根据《建筑法》定义应为投资该工程建设的任何法人、非法人组织或个人,即“业主”。但两法对于工程竣工验收均只设定为“工程竣工后应进行验收,验收合格后方可投入使用”,对于验收义务的主体未明确设定,只设定工程使用权的实施应在验收合格后。《上海市消防条例》和公安部《建筑工程消防监督审核管理规定》中均设定建设单位具有申报、实施验收的义务。但在实际中由于市场经济因素和房地产作为不动产的特殊性,建设单位在建造过程中会以转让、抵押、置押或者建设单位破产、撤销、合并等方式将建筑工程“物权”(即“所有权”)的全部或部分转移,即占有权、使用权、处分权、收益权的全部或部分转移,使得在竣工验收时原申报的建设单位已不存在或已丧失物权或物权中的使用权,给确认申报验收主体带来了困难。笔者认为,随着市场经济的不断发展,建筑工程商品化的不断深化,在建筑工程建造中各种新颖的经济活动会不断涌现,各种权利、权益会发生不断的转移。但根据权利义务相对应的法理精神,建设单位在权利、权益合法转移至新单位或个人后,义务也随之转移。作为执法人员,只要掌握法理的根本,更深入学习民法中“物权” 理论,明确建筑工程的实际物权的所有人和使用权的实施人,就不难解决工作中的实际问题。此处特别强调建筑工程中特有的“预售”行为,不能作为“物权”转移的标志,建设单位的主体义务并未随着“预售”行为的发生而转移。 二、对《消防法》第四十条“限期改正”的理解 随着行政法学和行政法规的不断发展,行政行为调节方法也发生一定的变化,“限期改正”就是一种新的方法。《消防法》第四十条第二款规定“依法应当进行消防设计的建筑工程竣工时未经消防验收或者经验收不合格,擅自投入使用的,应责令限期改正;逾期不改正的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,可以并出罚款。”有立法可见消防监督的特殊性,即以技术判定为行政行为的基础。但笔者认为此款还是有值得探讨的问题。其一,此款假定两种违法状态,一种,未经消防验收;另一种,经验收不合格。两种情况共同表现为擅自投入使用。这两种情况具有不同的性质,第一种表现为未履行验收的手续,不能从技术判定的角度认定为合格或不合格,从“疑罪从无”的法理精神只能认定为程序违法, 但第二种是已经履行验收过程,从技术上认定为不合格。可以认定为实体违法。鉴于此两种情况的不同,对于限期改正的期限也应表现不同。特别是第一种情况,应体现行政程序对行政主体和行政相对人均平等。按照公安部的要求,公安消防监督机构收到验收申请并查验资料齐全后,在十个工作日内进行验收,验收后七个工作日内签发《建筑工程消防验收意见书》,可以理解为一个工程办理验收手续的最长期限为十七个工作日。所以在设定第一种情况限期改正期限时应充分考虑手续办理的期限,在技术判定后,才确定实体是否违法。笔者设想这也是立法者的意图。其二,对于“使用”的理解。笔者认为此处“使用”的理解应为“物权”理论中使用权的实施,但鉴于我国目前“物权”理论的不完善,建筑工程“使用权”的实施并无一个统一的标准,如工业建筑中工艺设备的安装、调试、试运转等在何种标准下作为“使用权”实施的依据,均无明确的司法解释。笔者认为公安消防机构监督的建筑工程在该工程建筑部分及与其配套的电气、通讯、煤气、给水、排水、空气调节、电梯等线路、管道和设备的安装活动施工完毕后,利用建筑工程进行其他活动的,均可认为对建筑工程“使用权”的实施。 三、关于执法过程中的程序瑕疵问题 行政程序瑕疵是近几年行政法研究的热门话题。程序公正的价值在法律上通过规则肯定之后对行为者产生法律上的有效性何约束力。程序违法是行政违法的形态之一。程序违法可分为狭义程序违法和程序瑕疵两种。狭义程序违法指由于对行政程序的根本性违反而导致行政行为无效或被撤销;程序瑕疵是在保证主要事实明确,实体基本公正基础上的次要性程序违反,不会根本影响程序公正与实体公正实现,不损害相对人取得法律救济的权利,在法律后果上也不以无效或撤销为必然。区别程序瑕疵和狭义程序违法的不同特征和法律后果,可使程序法在行政处罚中的适用更具有操作性和说服力。世界各国特别是大陆法系国家大都认为在出现程序瑕疵时首先要分析该程序是以谋求行政的公正、保护公众利益为目的而设置的,还是为保护有利害关系者的权利和利益而设置的,只有为履行后种程序做出的行政行为才是无效的。在司法实践中区分狭义程序违法和程序瑕疵是从损害相对人合法权益的程度、对公共利益的影响程度、对实体决定的影响程度三个方面综合考虑的。在具体工作中除严格按照法定程序实施行政程序外,正确认识程序瑕疵存在的可能性和其与狭义程序违法的区别,并设置程序瑕疵的补正和转化方式,可以大大提高行政效率并大大减少行政成本,有利于行政机构更好地为公众服务。 以上是笔者对建筑工程消防监督中几个法律问题的探讨,鉴于自身的能力和对法律、法规和法理的理解程度有限,不当之处,敬请指正。
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