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WTO给消防监督管理工作带来的挑战与对策
随着经济全球化的加速发展,中国入世的棰音已在多哈敲响。中国结束了15年多边谈判的漫长里程加入了WTO。在WTO框架下,我国已驶入与世界接轨的快车道,中国的改革开放从此进入了新的纪元。然而随着中国的全面入世,我国政府的行政管理和法律法规都受到了严峻挑战。在WTO的23个协议、492页纸里,只有2项涉及到企业,其余均与政府有关。中国“入世”首席谈判代表龙永图说,“入世”受冲击最大的是政府而不是企业。消防监督管理工作作为政府的一项职能,毫无疑问的也必将收到强烈的冲击和挑战。在这个过程当中,我们的消防工作还有诸多方面需要与世贸规则进一步衔接,需要建立起适应世贸规则的消防监督管理工作新体系和新机制。就此笔者谈点粗浅认识: 一、WTO给消防监督管理工作带来的挑战 (一)对现行消防监督管理法律法规体系的挑战 现行消防法律法规从广义上讲,包括国家的消防法律、行政法规、部门规章和地方法规、规章以及各种规范性文件。这些都是各级公安消防机构从事日常消防监督管理工作的主要法律依据和政策依据。目前这一法规体系突出表现出以下几方面的特点: 一是政出多门,法制统一性不强。目前有相当多的规章、地方性法规和规范性文件存在着与消防法律、行政法规不相吻合的条款,绝大部份行政机关自行制定的规范性文件和一些“土政策”都没有向社会明确公示,透明度不高,为“暗箱操作”提供了可能。 二是司法审查受到一定程度的限制。根据WTO有关司法审查的规定,成员方政府的部分抽象行政行为,如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等,将纳入到法院的司法审查范围;部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。目前我国的《行政诉讼法》规定的受案范围中还不包含对抽象行政行为的审查,消防监督机构制定的一些事关管理相对人权益的规范性文件还无法进行司法审查。在火灾事故原因认定、责任认定等工作中还有行政终局决定的规定,直接排除了司法审查的可能性。 三是消防法规体系不够完备。虽然国家已经制定了《中华人民共和国消防法》,但是总体而言,我国的消防法制体系本身还很不完备。有些消防法规已明显滞后,不适应社会主义市场经济体制的建立和我国加入WTO形势的需要,有的消防技术规范条文相互间有矛盾,不便执行,有的技术规范已不适应新材料、新工艺和新技术的发展和应用要求。消防法还有许多条文需要修改,一些急需的消防法规、消防技术规范和标准没有出台。 四是绝大多数技术规范的溯及既往性。我国现行的消防技术规范绝大多数都溯及既往。特别是技术规范在不断修改和完善,而这些修改条文又都是强制性条款,要求新老单位都要立即实施整改,而没有结合具体情况确定合理的时间要求,这就给当事人的消防安全权利造成了不稳定性。 这些特点都不符合WTO规则对法制统一性、透明性和稳定性以及行政行为司法审查的基本要求。 (二)对现行消防监督管理行为方式的挑战 现行消防监督管理模式是从高度计划经济时期脱胎而来的,有两个很明显的计划经济特点: 一是审批式特点。审批式管理是以消防行政审批作为消防行政管理的主要手段。特别是一些事关消防产品、消防工程施工等行业的行政审批,如消防产品生产、销售的许可、登记、备案,跨省销售的审批,消防工程施工的审批。有些地方还巧立名目增加了许多所谓登记,检测、认可规定,如消防产品跨省销售往往需要重复检测、工程建设单位选用消防产品需要经消防机构认可等。这些过多过滥的行政审批,不仅束缚了企业的手脚,妨碍了市场公平竟争,降低了行政效率,严重制约市场经济的进一步建立和完善,而且还是乱审批、乱收费、滋生腐败现象的温床。 二是保姆式特点。这一特点在现行的建筑工程管理和特种行业、场所的管理中体现得尤为突出。长期以来受计划经济模式的影响,我们的公安消防监督机构和消防监督人员还习惯于“全能消防”“保姆消防”,在消防工作中既充当“运动员”,又充当“裁判员”和“服务员”。在建筑工程的消防监督管理上,从可行性研究开始到立项、建筑设计、建筑施工、装修设计、装修施工、施工中管理直至工程验收,都要经过层层级级的消防审批,事实上消防部门已经直接全面参与了企业的基本建设和日常管理活动,承担了应当由企业承担的管理责任,消防机构成了企业的消防安全保姆。 这一行为方式不符合WTO市场开放原则和公平原则的基本要求,也不符合我国政企改革和建立社会主义市场经济体制的基本要求。 (三)对现有消防监督管理队伍知识储备的挑战 目前我们国家实行的是现役制消防,相当部分的消防监督人员是从部队战士逐步成长起来的,尽管他们对部队管理和灭火救援工作比较熟悉,但他们的知识储备状况与消防监督工作的技术化、专业化和法制化的时代要求还很不相适应,突出表现为:一是消防监督队伍的不稳定性,职业化程度较低。由于现役制体制的限制,消防监督队伍流动过于频繁,职业化程度不高,不适应消防工作日益社会化、专业化的特点。消防监督检查、消防行政执法等还没有上升到一个职业化工作的层次。二是消防监督的技术含量不高。从普遍情况看,目前消防监督队伍的文化结构还不尽合理,水、电、建筑、化工、法律等专业人才还较缺乏,消防监督的技术含量不高,科技手段不够健全和先进,难以承担日趋复杂的消防技术监督的需要。 二、工作对策 为了尽快适应经济全球化的大潮 ,加速与WTO规则的接轨,保障消防监督工作的规范运转。当前各级公安消防机构和消防监督人员应当切实注重抓好以下几个方面: (一)强化学习,更新观念,完善机制,树立全新的消防监督工作理念 当前各级消防监督人员对全球的经济形势和WTO的基本知识还不够熟悉,这迫切要求我们强化学习,深入了解WTO的基本规则以及对我们消防监督工作从体制、机制上带来的根本性挑战,要进一步统一思想,提高认识,尽快地转变思想观念,准确定位消防监督机构的角色,建立起适应WTO规则和市场经济体制的全新的消防监督工作理念。 首先要确立“有限消防”的理念,建立行政规导机制。在计划经济体制下,消防的作用是“全能消防”,消防监督机构不仅要发挥维护公共安全秩序和社会利益的作用,还要发挥分配资源、安排生产、照顾社会的家长作用。导致直接安排消防行业的生产、经营,安排企事业单位的消防人员、消防设施和资金投入,安排企业成立消防队伍承担社会义务等,消防机构职能不断增加,不仅直接干预了企业的生产经营自主权,而且直接影响了消防工作的开展。入世后,我们要准确定位消防机构的角色,着重于发挥服务、保障和执法查究的职能。消防工作必须以法律法规的规定作为行为的导向,也就是“行为法定”。不论是领导的宏观决策行为还是消防监督人员的微观执法行为都必须有法律法规作支撑,要把“依法行政”的理念植根于每一个消防监督人员的大脑中。建立行政规导机制,必须改变我们过去存在的“包打天下”的习惯工作模式,必须改变和克服工作中执法不严、行政处罚不一、滥用自由裁量权以及执法不到位的问题,努力树立一种以规则为导向,公平、公正、富有理性的消防执法形象。 其次是确立“透明消防”的理念,建立行政公开机制。传统体制下许多消防监督活动处于不公开状态,从机构设置、人员安排、职责权限到权力的运行规则和方式,以至工作程序等都很难为“外人”所知,许多事关百姓切身利益的各种政策和决定就是在这样的习惯性思维中出台和实施的。尽管近年来各地在“阳光作业”上做了一些工作,但还很不够。随着入世,公开问题已经成为法律强制。各级消防部门要进一步完善和补充听证制度、告知制度,抓紧制定咨询制度,获得信息制度,应当及时向社会公布有关消防工作的方针、政策,听取社会反映,严格坚持“两公开、一监督”的制度,向社会公开办事程序、制度、规定、时限和结果,提升消防监督信息公开化程度,以积极认真的态度勇敢接受群众的监督。 再次是确立“守信消防”的理念,建立行政服务机制。目前一些地方由于监督人员业务素质不高,消防机构执法工作弹性较大,甚至朝令夕改,同一事项可能因人而异。一些地方的行政审批经常出现超过法定办结期限或承诺期限的现象。这种“任性消防”的做法,造成了不良的信誉危机,与WTO对法律的安定性要求也是不相吻合的。因此我们要严格依照法律法规办事,保持法律法规和政策的稳定性和连续性,在合法的范围内以合理的方式行使消防监督职权,错误的消防行政必须承担法律责任,这样才能确立起“守信消防”的理念。要建立咨询服务制度,以满足企业和公众平等获取信息的需求;建立明确具体的行政执法程序制度,便于社会公众的了解和监督;简化办事程序,提高行政效率,杜绝工作中的推诿扯皮、繁文缛节;在为外资企业创造良好的投资环境的同时,更要注重对国内企业的帮助、引导和扶持,与国内企业联动,共同应对来自国际市场的挑战。 四是确立“责任消防”的理念,建立行政保障机制。长期以来,政府机关习惯于行使权力、管理社会、约束相对人的行为,产生了许多层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的多种官僚主义,而对责任往往是退避三舍,想方设法为自己留出不受监督的领地,形成了很多法院都不能审查的权利。消防执法工作中也有这种现象存在。WTO要求我们不仅要履行消防监督职权,更重要的是要承担起消防监督和依法监督的法律责任,切实增强责任意识,要实现从“权力消防”到“责任消防”的转变,更好地承担起为社会服务的法律责任和对法律负责的责任。消防机构其职能决定了其对各类市场主体消防安全的保障责任。一方面各级政府和公安消防机构要大力加强消防基础设施建设,营造良好的消防安全环境,努力保障企业的安全利益,为其进行经济活动提供一个宽松良好的制度环境。另一方面,公安消防机构要通过行政权的运用,履行多方面的保护职责。要认真执行好《消防法》,严厉查处各类消防违法行为,切实保护公众的消防安全利益,保护合法企业的正当经营活动。 (二)广泛调研,完善法规,形成适应WTO和市场经济体制要求的消防法律法规体系 首先是加快废止和修改的步伐。各级公安消防机构对现有的消防法律法规体系应当加快进行清理和修改。对于全国人大、国务院以及地方人大颁布的法律法规,消防机构在执行中认为应当予以废止或停止执行的,或与WTO规则明显相悖的,应积极向立法部门反映,建议及时废止或修改。当前应当重点抓好对现行《消防法》和地方消防法规的修改工作。对于公安部发布的或地方政府、公安消防机构制定的规章、规范性文件等,应抓紧清理,对违背WTO要求的应以公告的形式明令废止。 其次要抓紧创制新的法律法规。针对当前消防工作的新形势、新特点和消防法制中的空白,要抓紧创制新的法律法规,建立起与WTO相衔接的消防法规体系。要突出三个方面的重点:一是要抓好消防监督工作中涉外事项的法规制定。二是要抓好消防行政执法中迫切需要解决的几个问题的规范,重点研究制定消防行政审批、消防行政处罚、消防行政撤销、事故责任追究、消防组织保障等方面的实体法规和程序法规。三是要抓好技术规范的制定,针对新材料、新工艺、新技术的不断出现和运用,制定符合国情和国际通行做法的消防技术规范。 (三)把握重点,稳步推进,促使消防监督工作与世贸规则全面接轨运行 首先是进一步深化消防行政审批制度改革。要根据世贸组织规定的要求和国务院有关行政审批制度改革的有关精神,抓紧对现有的消防行政审批制度进行改革,逐步建立起适应社会主义市场经济体制要求,高效、便捷、廉洁的消防行政审批体制。凡是不符合WTO规则要求,妨碍市场公平竞争、干涉企业生产经营自主权的一些行政审批要给予取消;凡是违背国务院“三定方案”和归口审批精神的审批事项应当按照职能分工归口审批;凡是能够下放给基层公安消防机构进行审批的事项应当下放审批;地方设定的各类审批事项中没有法律依据的应当取消或者通过完善立法程序加以解决。要切实通过行政审批制度改革,减少不必要的审批项目,减化审批环节,优化审批质量,落实审批责任制和监督制约机制,切实增强消防监督工作的透明度和监督效能。 其次是组建消防执法专业队伍,加大监督查处的力度。随着消防监督体制和机制的进一步调整和改革,消防监督机构将不再承担或者直接参与企业的消防安全管理任务,行政审批的职能也将进一步弱化,其主要职能将转变到对企业履行消防法律法规的监督和对消防违法行为的查处上。目前绝大多数的消防监督机构还没有组建专业的消防执法查处队伍,如稽查大队或执法大队等。这与消防行政处罚工作日趋专业化、法治化的要求不相适应,不仅影响了执法查处的力度,而且影响了执法质量,因此有必要在防火部门组建执法大队或稽查大队等机构,专司违法违章行为的检查和查处职能。 再次是要大力培育消防技术监督中介市场。“入世”后,政府一个重要任务就是要努力塑造合格的市场主体,加快培育要素市场,积极发展市场中介组织。随着社会、经济和科学技术的不断发展,消防工作的专业化、技术化、社会化和法制化程度越来越高。现有的消防监督力量和技术手段已经很难适应形势发展的需要,这就需要我们充分发挥社会中介组织的作用。发展中介组织、培育中介市场是政治体制改革不断深入、政府职能转变的必然要求,它是在企业与政府、企业与市场、企业与企业之间发挥着服务、沟通、协调、公正、监督等作用的社会组织。实践证明,充分发挥社会中介组织的作用,能够扶助公安消防机构解决许多现行体制和机制下所力不能及的问题,弥补公安消防监督力量的严重不足。当前特别是在重大建筑工程项目的审核与验收、重大火灾事故隐患的评估认定、重大特大火灾事故原因的调查与认定、建筑消防设施和电气设施的维护管理、性能评价等技术工作方面,应当充分发挥中介组织的技术力量和技术手段,进行咨询、评估、检测等服务。同时要切实规范和监督中介组织的运作,加强对中介组织的管理,防止中介组织职能的无限扩张,防止演变成“第二政府”。将来要逐步培养和建立起职业的注册建筑防火工程师、注册防火安全检查师等职业队伍,更多更好地承担消防技术服务工作。 四是要推进“第三部门”建设,强化政府消防安全保障职能。加入WTO后,政府一个重要的职能就是提供服务和保障。过去要求企业组建专职消防队的要求将可能受到限制。 一个地区的消防安全条件将是投资环境的重要组成部份,因此各级政府要切实重视消防安全工作,特别是本地区的消防基础设施建设和火灾形势的基本稳定,将是外商投资考察的重要内容。在政府公益性保障之外,要借鉴国外的一些做法,充分发挥社会“第三部门”的作用。所谓第三部门就是以公益为目的的志愿者组织,是区别于第一部门(政府)和第二部门(企业)的在西方国家广泛运行的一种组织。在当前我国政府消防保障力还不是很强的情况下,有必要大力发展志愿者消防队伍,志愿承担消防工作,弥补现有消防力量的不足。要加快发展区域性社会消防队伍,进一步增强社会面的消防控制能力。 五是要强化素质,苦练内功,增强消防监督的后劲。各级公安消防监督机构和消防监督人员要高度重视对科学技术知识、法律知识、消防知识以及世界形势的学习和研究,切实提高消防业务工作能力和水平,增强消防监督执法的能力,要坚定实施科技强消战略,提升科技等级和含量,紧跟时代脉搏,与时俱进,开拓创新,努力造就一支适应世贸规则和市场经济体制要求的消防监督队伍,更好地为经济建设和改革开放创造良好的消防安全保障。 ================================== 通联:江苏省盐城市消防支队 邮编:224001 电话:0515-8241498 地址:江苏省盐城市毓龙东路37号 Email:yc7119@sina.com
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