设为首页 加入收藏

TOP

消防行政处罚调查取证的基本原则和应当把握的几个问题
  调查是消防行政处罚中的一个重要程序,是公安消防机构为了正确实施消防行政处罚而采取的对公民或者组织的有关事项的直接或间接的调研侦讯和检查等手段,以获得消防行政处罚所需要的证据或事实根据。它是公安消防机构取得信息、行使行政处罚权的第一步,没有调查便没有证据,没有证据便不能实施处罚。这是公安消防机构行使处罚权的必不可少的手段和步骤,只有法律特别规定时才可以省略。消防行政处罚是公安消防机构对消防违法当事人实施的处罚,是基于消防法律法规实施的处罚,与一般行政处罚有相似之处,又有不同之处。   一、消防行政处罚调查应当遵循的基本原则   1.全面原则。有权认定当事人是否违反消防法律法规及违法情节轻重等事实的是公安消防机构。特别是由于消防工作具有较强的专业技术性,有些专业技术问题当事人不一定能完全清楚。这就要求公安消防机构在调查取证时不仅要注意收集当事人违法行为的证据,而且必须同样要注意收集当事人无辜的证据。只有这样,调查结果才能最大限度地反映客观事实。实际工作中,由于职业追诉的职能很容易刺激调查人员侧重收集违法证据而忽视无辜证据的倾向,这一点必须予以纠正。   2.客观原则。客观原则要求公安消防机构注重收集证据并通过证据证明案件事实,不能偏听偏信,也不能想当然办事。如果一个证据本来不够确实还有待进一步寻求旁证,但调查人员硬是认为已经确实,无需进一步调查,这就违反了客观原则,犯了主观主义错误。   3.公正原则。消防监督人员在调查取证时仅仅听取受被处罚人侵害的一方的意见是不公正的,某个证人与被处罚人关系不和,仅仅听取这位证人的意见也不合适,采取诱导方式提示证人作不利于被处罚人的证言更加恶劣和危险,与当事人有利害关系的人应当回避则体现了公正原则的基本要求。   4.依照其他法律法规的原则。实施消防行政处罚除了遵循《行政处罚法》的一般原则规定外,还应当严格执行国家消防法及其相关法律法规的规定。   二、消防行政处罚调查取证中应当准确把握的几个问题   《中华人民共和国消防法》实施以来,公安消防机构在贯彻执行消防法方面做了大量工作。消防法为查处打击各类消防违法行为提供了法律依据。但各地在准确执行消防法,实施消防行政处罚中还存在不少问题。特别是调查取证工作有时不够准确、规范、全面,严重影响了消防执法的质量。笔者参与了对基层的消防执法检查,发现存在以下一些实际问题,需要我们在工作中准确把握。   (一)正确把握和界定“法人违法行为”与“自然人违法行为”,确定违法责任主体   消防法一个显著的特点就是加大了对单位违法行为也就是法人违法行为的查处,这是消防法区别于治安管理处罚条例的一个重要特征。消防法第五章“法律责任”中大部分条款的第二款明确规定“单位有前罚行为的,依照前款的规定处罚,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款”。可见第一款都是对个人违法行为法律责任的规定。第二款是对法人违法行为法律责任的规定。实践中我们要正确把握“法人违法行为”和“个人违法行为”的界限,准确确定违法责任主体,否则就会张冠李戴,造成执法过错。   我国《民法通则》对民事主体主要分为两大类:一是公民,二是法人。《民法通则》关于公民的规定适用于具有我国国籍的自然人和在我国境内的外国国籍或无国籍的自然人。此外,《民法通则》对个体工商户、农村承包经营户、个人合作的法律地位也作出了相关规定。《民法通则》第26条规定:“公民在法律允许的范围内,依法经核准登记,从事工商业经营的,为个体工商户。”无论是公民个人经营的个体工商户,还是以家庭为单位从事工商业经营的个体工商户,其法律地位以公民主体资格进行。《民法通则》第27条规定:“农村集体经济组织的成员,在法律允许的范围内,按照承包合同规定从事商品经营的,为农村承包经营户。”农村承包经营户分为农民个人承包和家庭承包两种。农民个人承包应当以公民主体资格对待,家庭承包的法律地位依具体情况而定。实践中还有一种个人合伙,是指两个以上公民,按照协议各自提供资金、实物、技术等合伙经营,共同劳动。我国民法通则不承认个人合伙为法人,但规定“个人合伙可以起字号,依法核准登记,在核准登记的经营范围内从事经营”。法人是指具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权力和承担民事义务的组织。法人可以分为企业法人、国家机关法人,事业单位法人和社会团体法人等。   根据《民法通则》的总体规定,在消防执法实践中应当注意把握好以下几条:   1.确定一个单位或场所(此处指广义上的单位及场所,《中华人民共和国消防法》第43条第二款中的“营业性场所”)是法人还是公民。实践中应当以工商登记注册的资料为依据。凡是领取法人营业执照的为法人,凡是个体工商执照的(含个体工商户、个人合伙等)应当作为公民处理。对于尚未领取工商执照的,应当视具体情况而定。对于公民个人投资新建的建筑、开办的场所、从事的经营等活动应当视为个人行为;对于新办的场所虽然未领取执照,但其投资主体是法人的,应当视为该法人的行为,其投资主体是合伙的,应当将合伙人作为违法行为的共同主体。   2.《中华人民共和国消防法》法律责任部分中的“单位”应当是指狭义上的单位,是指民法意义上的法人主体。这里的单位是指《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》中确定的机关、团体、企业、事业单位。公民的违法行为由第一款调整。消防法律责任中的“公众聚集场所”、“营业性场所”不是民法意义的责任主体,其实际主体资格应当视具体情况而定。   3.确定具体的违法行为是法人的违法行为还是法人中公民自然人的违法行为。法人的违法行为,是指法人或者其他组织的法定代表人,经授权的人员或者其他法人成员以法人的名义并为了法人利益而实施的与其职务、业务有关的违反消防法律法规的行为。法人违法行为首先必须是以法人名义实施的。享有双重身份的法人成员只有以法人名义活动时其违法行为才是法人违法行为的组成部分。如果法人成员即使是法定代表人,以个人身份违法也只能是个人违法行为。其次法人违法行为必须是为了法人利益而实施的。如果法人成员假借法人名义捞取私利则不能视为法人违法而只能是法人成员的个人违法。   4.要注意防止“扩大化”倾向,造成错罚。当前各地个体、私营的公众娱乐场所数量较多,这些场所有相当部分都是以个体工商户名义登记注册的,有些场所是个人合伙的,也有自己的字号,貌似“单位”,实际上并不具有“单位”的法律主体资格。有些地方公安消防机构出于追诉职能等需要,将这些场所一律作为单位,既对“单位”处罚,又对其负责人进行处罚,实际上履行义务的是一个主体,造成事实上的“双重处罚”,这是违背行政处罚法的根本立法宗旨的,这种“扩大化”倾向不在少数,需要认真加以纠正。   (二)正确确定法人违法行为中自然人的法律责任   消防法对法人违法行为规定了“双罚制”,即在对法人整体进行消防行政处罚的同时,必须同时对法人违法行为中负有责任的个人进行外罚。因此在调查取证中应当注意收集自然人的违法责任,应当注意正确区分和认定法人的整体违法行为和法人成员的责任。   1.法人违法,是对其自然人成员适用行政处罚的根据和前提。对法人违法行为适用行政处罚,并不是处罚各个成员本身,而是针对法人这一主体实施的。在法人和其自然人成员两个违法主体的关系上,从整体上看,法人起主导作用,至于处罚法人的自然人,则是在确认法人违法的前提下,分析法人内部结构的结果。因为法人的违法行为都是由法人内部的自然人成员所作出的决定和具体操作的,对单位的处罚不能替代对这些人员的处罚。   2.准确界定自然人的具体责任对象。依据消防法的规定,在确定法人违法及其责任的基础上,还涉及到追究法人成员的个人责任问题,即法定代表人、主管人员、直接责任人员或其他违法成员在法人违法活动中应承担的行政处罚责任。消防法规定两类人员即直接负责的主管人员和其他直接实施了违法行为的任何法人成员,都是消防行政处罚适用的对象。所谓直接负责主管人员,主要指正职行政负责人、主持工作的副职人员或主持工作的行政负责人。在法人的违法行为中,法人的厂长、董事长、经理等人员应当对其批准、命令、授权等积极的作为行为负担行政责任。对某些有权或有责任防止或纠正违法行为的法人高级职员,如果不去防止或纠正违法行为,即应负不作为的违法责任。从消防安全管理的实践和《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》等法律法规的要求看,一般有以下几类人员:   (1)法定代表人或主要负责人:本单位的消防安全责任人,对本单位的消防安全工作负全面责任。   (2)分管消防工作的领导:本单位消防安全管理人,对本单位的日常消防安全管理工作负具体的领导责任。   (3)消防安全保卫干部:本单位消防安全管理人,对本单位的日常消防安全管理工作负具体责任。   (4)基建人员:对违法的建设工程负具体责任或分管领导责任。   (5)法律文书的接收人员:对收到的法律文书属于本职范围内的应当负责落实,不属本职范围内的应当做好请示汇报工作。   (6)各类特殊工种:应当按要求做好本职工作。   由于企业重大行动的决策权,特别是资金使用权等一般都由企业的主要负责人决定,在实际处罚中,一般将直接作出违法行为或影响违法行为最终改正的决定者作为责任对象进行处罚。对于法人的一般人员,除非直接参加某种违法行为或帮助或教唆违法行为实施的,一般不对其适用行政处罚。   3.在调查中应注意防止两种倾向。一种是牵连责任的倾向,即不仅追究法人和直接责任人员或主管人员的责任,而且还追究与法人有联系但并没有实施违法行为的其他人的行政责任。有的法人成员显然客观上参与了法人的违法活动,但他们并不明白事实的真相,主观上无过错,甚至认为自己参与的是正当的法人活动,对这类法人成员就不能追究其行政责任,要防止“扩大化”。另一种是防止替代责任。所谓替代责任,就是指由没有违法的人代替违法应受追究的人受罚。消防处罚中要防止直接责任人员或主管人员指定不应负责任的具体办事人员代替自身或他人受罚,防止“责任转移”。   (三)准确把握“逾期不改”的内涵及其外在表现形式   消防法规定了实施消防处罚的一个重要前置程序,即“责令限期改正”。只有“逾期不改”的,方可实施消防行政处罚。因此,“逾期不改”是实施绝大多数消防处罚的一个必要前提条件。实践中发现,一些公安消防机构对“逾期不改”的界定存在不尽合理的方面,在确认“逾期不改”的行为调查取证时也存在较多问题。因此,调查时必须把握“逾期不改”的内涵及其外在表现形式:   1.“逾期不改”的内涵。这里的“期限”是指公安消防机构发出的《责令限期改正通知书》中规定的期限。责令“限期改正”是公安消防机构发现行为人具有违反消防法的行为时,根据行为人违法行为的具体情况,规定一个时间,令其在规定的期限内纠正违法行为的行政措施。至于这个期限究竟应当规定多长时间,法律未作规定,由公安消防机构在保证消防安全的情况下根据具体情况而确定。“逾期不改”是指公安消防机构在“限期改正”“期限”届满后对当事人的整改情况进行复查发现当事人仍未整改其违法行为的情形。   2.“逾期不改”行为的认定。实际工作中,消防违法行为一般有两种:一是违反消防法及其他行政法规、规章的规定不办理法定消防安全审核、验收,消防安全检查、审批等手续的行为。这类行为通常称为程序违法行为。二是违反消防安全技术规范和有关法律法规管理规定的火灾隐患行为,这类行为可称为实体违法行为。对于程序违法行为应当明确要求在规定期限内向公安消防机构申报办理审批手续,规定期限内未申报的视为“逾期不改”。对于这类违法行为在限期改正时一般应当明确告知申报手续应当提供的各类资料,对于行政机关未准确告知申报手续的,当事人在规定期限内申报即使因手续不全而未受理的,一般也不宜按“逾期不改”处理,应当允许重新申报一次。对于实体违法行为应当明确具体的整改要求,以便于当事人整改,到期不改正的,视为“逾期不改”。在认定“逾期不改”行为时,应当尊重事实,实事求是,不能仅仅出于追诉职能的需要而不管实际,或夸大认定范围。只有这样,才能准确公正地实施消防行政处罚。
您看到此篇文章时的感受是:
Tags: 责任编辑:admin
】【打印繁体】【投稿】【收藏】 【推荐】【举报】【评论】 【关闭】 【返回顶部
分享到QQ空间
分享到: 
上一篇试论入世后西部地区消防工作的开展 下一篇低压二氧化碳灭火系统的防火审核

评论

帐  号: 密码: (新用户注册)
验 证 码:
表 情:
内  容:

相关栏目

最新文章

热门文章

推荐文章

相关文章